English | العربية

הרפורמה בשלטון המקומי – הצעה לשינוי מבני שמבוססת על שויון וצדק חלוקתי

קמפיין, 2003

רקע

על שולחן הועדה המשותפת לועדות כספים – פנים ואיכות סביבה מונחת המלצת שר הפנים לאיחודם של כ- 82 רשויות מקומיות וישובים. בין אם הצעה זו תידון על ידי הועדה ובין אם לאו, ספק רב אם יינתן במסגרתה מענה לצרכי ייעול השלטון המקומי. מה שנדרש הוא רפורמה אמיתית במפת השלטון המקומי בישראל – שנוי מבני שגם יתרום לייעול השלטון המקומי וגם יקדם עקרונות של שוויון ההזדמנויות וצדק חלוקתי. באפריל 2003 פורסמה הצעת הממשלה לאיחוד רשויות, הכוללת 70 מקבצי איחוד של כ- 150 – 200 רשויות מקומיות וישובים שונים ברחבי הארץ, בכוונה לאשרה בחקיקה. יעדיה העיקריים כפי שהוצגו היו: חיסכון בכספי ציבור, ייעול המגזר הציבורי, ושיפור השירות לציבור. איחוד רשויות היתה האפשרות היחידה שעמדה על הפרק, חלופות אחרות כלל לא נבחנו.

כיום אמורים להגיע לאישור הכנסת 34 מקבצים בלבד לאיחוד רשויות מקומיות. להליך איחוד הרשויות השפעה ישירה על זכויותיהם הבסיסיות של אזרחים וקהילות ומכאן מידת האחריות והזהירות הנדרשת בישומו. ההליך לכל אורכו נעשה באורח חפוז, ובלוחות זמנים קצובים, כאשר ברקע הבחירות הצפויות באוקטובר 2003, והרצון להגיע אליהן כשההליך מושלם. תחושת הדחיפות מנעה התייחסות ראויה לעקרון שיתוף הציבור ולבחינה מעמיקה של העקרונות, היעדים והמניעים שעמדו מאחורי תהליך גיבוש ההצעות השונות. הפער בין היקף המהלך בראשיתו, עת נקבעו 70 מקבצים לאיחוד, לבין תוצריו הסופיים, מעוררים את השאלה האם בהצעה ל- 34 איחודים של רשויות יש מן המענה ליעד מרכזי של המהלך שהוא ייעול כלכלי של המגזר הציבורי, במיוחד לאור הצורך בהקמתו של מנגנון תפעולי נוסף להשלמת המהלך. גם אם שאלת הייעול הכלכלי של המגזר הציבורי עומדת בספק, עדיין המהלך של צמצום מספר הרשויות המקומיות בסדר הגודל המוצע הנו משמעותי ביותר, ולא סביר שיתבצע מעשה חקיקה דומה בהיקפו בטווח הנראה לעין. בשל כך, ראוי היה לבצע, רפורמה של ממש בשלטון המקומי, כזו שלא תסתפק באיחוד רשויות לשם חסכון בתקציב בלבד, אלא תשרטט מפה חדשה של השליטה במרחב, המבוססת על עקרונות של שוויון הזדמנויות וצדק חלוקתי, תוך צמצום הפערים החברתיים-כלכליים קיימים.

אנו מציעים שנוי מבני בשלטון המקומי – ביטול המועצות האזוריות השולטות היום במרחב ויצירת רשויות מרחביות רבגוניות תחתן, הכוללות ישוב עירוני מרכזי ואת המרחב הכפרי סביבו, באופן שיוטמעו העקרונות שהוזכרו לעיל, במסלול דמוקרטי ומשתף, ובהליך הדרגתי המשולב באמצעי בקרה. מסמך זה אינו ממצה, אלא מעלה עקרונות לרפורמה בהקצאת המשאבים המרחביים בין כלל תושבי המדינה אשר תואמת לשינויים החלים במערך החברתי – כלכלי במדינת ישראל ובעולם במאה ה-21.

שינוי מאזן השליטה במרחב

מפת פריסת הרשויות בשלטון המקומי הקיימת כיום משקפת מדיניות, ששורשיה נטועים בחלוקת יכולת ההשפעה ומאזן הכוח, הקיימים מקום המדינה (ובמידה מסוימת עוד לפני כן) ועד ימינו. אנו טוענים כי השליטה במרחב, מאז קום המדינה עת הוקמו המועצות האזוריות, היתה נחלתו של המגזר הכפרי על פני זה העירוני. בעוד מועצות אזוריות חולשות על שטחי קרקע נרחבים, מועצות מקומיות ועיריות מוגבלות בשטחיהן. ברמה המוניציפלית והתכנונית מתבטאים הפערים בין רשויות עירוניות לבין מועצות אזוריות, גם במקורות התקציביים ובמקורות לגביית ארנונה, ובהיקף השטחים הקיימים עבור ייעודי קרקע לתעשייה, מסחר, מתקנים ביטחוניים, אתרי תיירות, משאבי טבע, מחצבות ועוד.המועצות האזוריות מאופיינות על פי רוב גם בהומוגניות חברתית ופוליטית, המותירה ישובים קטנים, וערי פיתוח כמובלעות עצמאיות במרחב הכפרי – הדבר גם יוצר הפרדה מרחבית על בסיס מעמד חברתי-כלכלי, וגם מקשה על תפקודן של המועצות המקומיות והערים הקטנות, ומגביל את יכולת התפתחותן העתידית.

שליטת המגזר הכפרי במרחב בולטת במיוחד במחוזות הצפון והדרום (אך לא רק): במחוז הצפון המועצות האזוריות חולשות על שטח המהווה כ- 80% משטח המחוז. על שטח זה אוכלוסיה בת 170,000 נפש, המהווה כ- 14% מאוכלוסיית המחוז, המונה כ- 1,205,000 תושבים. במחוז הדרום המועצות האזוריות (נפת באר שבע) חולשות על מרחב בשטח של 11,600,000 דונם המהווה 86% משטח הנפה. במרחב זה אוכלוסיית המועצות האזוריות הינה 40,000 נפש ומהווה 8% מתושבי המרחב (למעלה מחצי מיליון) . (לעניין זה ראה גם דו"ח מסכם של הועדה לאיחוד רשויות מחוז דרום, סעיף 5 ו').

נראה לנו כי ראוי היה להביא לבחינה מחודשת תפיסה זו ולדון במסגרת ההצעה המקיפה והכוללת בשינויים מהותיים במערך השליטה במרחב והשלטון המקומי. כמו-כן היה ראוי להביא בחשבון, במסגרת מהלך כה נרחב, את תיקונן של עוולות שנעשו כלפי אוכלוסיות מוחלשות במדינה, בחלוקת המרחב התכנוני והמוניציפלי . שעה שבוחנים את מפת הרשויות המקומיות בישראל, ראוי גם לבחון את תקפותו של המבנה הכללי של השלטון המקומי. אנו טוענים, כי אין מקום למועצות האזוריות, וניתן ליצור מבנה חדש, של רשויות מרחביות או אזוריות רבגוניות, שיכללו מספר צורות יישוב. רשות חדשה כזו תכלול יישוב עירוני מרכזי, כמו גם את אזור הספר הכפרי שסביבו. הרשות תיתן שירותים הן לתושבי הישוב העירוני, והן לתושבי היישובים הכפריים שסביבו. יש לציין, כי במקומות רבים בארץ מתרחש תהליך זה באופן טבעי, ותושבי ישובים כפריים מקבלים חלק מהשירותים המוניציפליים ביישוב עירוני סמוך (קרית גת חבל לכיש). כאלו הם לדוגמה שירותי בריאות וחינוך, מסחר ותעסוקה.

יצירת מבנה מוניציפלי ותפיסה מרחבית חדשה, המבוססת על איחודם של ישובים עירוניים עם המרחב הכפרי סביבם, תביא לשיפור בחלוקת המשאבים במרחב, לפלורליזם חברתי-מרחבי וכן להגדלת יעילות באספקת שירותים ותיצור בטווח הארוך אינטרס משותף לתושבי כל אזור (שיאוחד לרשות אחת) הן ברמה החברתית כלכלית, הסביבתית והמוניציפלית.

הדרך לקידום הרפורמה

  • גיבוש עקרונות לרפורמה שישקפו שינוי במאזן השליטה במרחב תוך יצירת רשויות אזוריות הטרוגניות המשלבות ישוב עירוני ומרחב כפרי צמוד, כאשר השליטה במרחב ובמשאביו מצויה במשותף בידי כלל תושבי המרחב. העקרונות ישימו דגש על: צדק חלוקתי, רבגוניות חברתית תרבותית וכלכלית וכיבוד הייחוד של הקהילות המרכיבות את המרחב.
  • קיום תהליך מובנה, רציף ודמוקרטי של בניית תכנית לרפורמה כוללת במבנה השלטון המקומי במדינת ישראל.
  • יישום מדורג ומבוקר של הרפורמה במחוזות השונים תוך קיום היזון חוזר ובצוע שינויים והתאמות בתכנית ככל שיידרשו.
  • בניית מנגנון לפיתוח ליישום ולבקרת המהלך.
  • קביעת לוח זמנים נדיב קשיח ומפורט, לכלל שלבי התכנון והיישום ועיגונו בהליך חקיקה.
  • בניית תקציב רב שנתי לפיתוח המהלך ועיגונו בחוק.