English | العربية

תכנון והפרדה

הרצאה

יוני 2003

הרצאתו של שמואל גרואג, אדריכל ומתכנן ערים, בנושא תכנון במזרח ירושלים ובגדה המערבית ככלי פוליטי לשליטה על המרחב.

למרות שנושא הכינוס הוא ירושלים, אני אתייחס במקביל לנושא התכנון ככלי פוליטי לשליטה על המרחב בירושלים המזרחית ובגדה המערבית כמערכת אחת, כולל התייחסות לנושא האקטואלי הנוכחי של גדר ההפרדה, ולעקרונות התכנון הנוגעים לפתרון העתידי לעיר, שכיום נראה מאוד רחוק מהמציאות.

עד 1967 הייתה ירושלים המזרחית עיר המחוז והמרכז המטרופוליני של הפלסטינים בגדה המערבית, כאשר רוב הפעילות השלטונית והמסחרית התרכזה בה. מבחינת הישראלים הייתה ירושלים עד 67' עיר בירה הנמצאת בקצה ללא מוצא, זה שכונה "פרוזדור ירושלים". העיר השקטה ביססה את כלכלתה בעיקר על פקידי ממשלה ועל האוניברסיטה העברית.

מאז 1967, ב-36 השנים האחרונות, השתנו לחלוטין פני העיר והאזור. העיר סגורה בפני הפלסטינים תושבי הגדה, והשלטון הישראלי, במאמץ מרוכז ומתואם בין כל משרדי הממשלה, פועל נמרצות לעבות את ירושלים היהודית ולבנות סביבה מערכת של יישובים בתחום הגדה המערבית, במה שמכונה "עוטף ירושלים".

ביוני 67', מיד לאחר מלחמת ששת הימים, סיפחה ממשלת ישראל 70,000 דונם ממזרח לירושלים המערבית והחילה בהם את החוק הישראלי. סיפוח זה, שכלל בתוכו את 6,000 הדונם של ירושלים הירדנית ועוד שטח מ-28 ערים וכפרים בגדה המערבית, הגדיל פי-3 את שטח העיר והפך אותה לעיר הגדולה ביותר בישראל. בנוסף לסיפוח השטח צורפו גם 69,000 תושבים פלסטינים לישראל, במעמד של תושבים ללא זכויות אזרח מלאות. המתכון לסיפוח הייתה הנוסחה של "מקסימום שטח ומינימום אוכלוסייה ערבית". מהחלטה זו גם נקבעה הפרופורציה של 27% פלסטינים ו-73% יהודים, שהפכה בשפה הרשמית למדיניות של "שמירה על המאזן הדמוגרפי בין האוכלוסייה היהודית לאוכלוסייה הערבית".

הניסיון לשלוט על מקסימום שטח תוך הגבלת הפיתוח לאוכלוסייה הפלסטינית בירושלים היה והינו עד היום מדיניות התכנון המרכזית הנוגעת למזרח ירושלים. מדיניות מגבילה זו לגבי האוכלוסייה הערבית קיימת גם בגדה המערבית וגם בנוגע לערבים אזרחי ישראל בתוך הקו הירוק. לגבי כולם ההתייחסות היא כאל גורם מסוכן המתכוון להשתלט על המרחב הטריטוריאלי, גם כאשר מדובר על בנייה באדמותיהם הפרטיות של היישובים הערביים.

על מנת לשמור על הפרופורציות המספריות בין האוכלוסיות בירושלים ננקטה אסטרטגיה משולבת של מדיניות הגבלת הפיתוח הפלסטיני באמצעות תכנון מגביל, ומצד שני ניסיון להגביל את מספר התושבים הפלסטינים על ידי הגבלת אפשרויות כניסתם לעיר. במקביל לכך ננקטה מדיניות של בנייה ממשלתית מסובסדת בשכונות היהודיות במזרח העיר.

שימוש בתכנון ככלי לביטוי מדיניות פוליטית קיים בכל העולם, כאשר המניעים העומדים מאחוריו הם לעתים של השלטון עצמו ולעתים של בעלי אינטרסים כלכליים. במקרה של ירושלים והגדה המערבית, התכנון הוא אחד הכלים המרכזיים לניכוס המרחב על ידי מדינת ישראל. תפיסה זו רואה בכל שטח ריק מיישובים פלסטיניים פוטנציאל להרחבה של המרחב לשכונות היהודיות או להתנחלויות. האמצעים התכנוניים בהם מתבצע הדבר בירושלים הם:
הגדרת מרבית השטח כשטח מתוכנן לנוף פתוח (40% משטח מזרח העיר), גם אם השטח עצמו הוא אדמת טרשים מדברית. בשטח זה לא ניתן לבנות, וכל מבנה הנבנה בו, גם אם נבנה על אדמה פרטית של הבונה, מיועד להריסה.
הקטנה של צפיפות הדיור המותרת בשכונות הערביות לצפיפות נמוכה, 50%-25% בינוי, זאת לעומת עד 120% או יותר בשכונות יהודיות סמוכות.
הטלת מגבלות בתהליכי הרישוי והבנייה.

תכנון ופיתוח בירושלים ובעוטף-ירושלים

תכנון ההתנחלות באיזור ירושלים הוא בשלוש טבעות של פיתוח:
טבעת ההתנחלויות הראשונה בתוך הגבול המוניציפלי של ירושלים, בשטח שהופקע במזרח ירושלים, כוללת את גילה, ארמון הנציב, הגבעה הצרפתית, רמות אשכול, רמות, נוה יעקב והר-חומה.
טבעת ההתנחלות השנייה סביב ירושלים, בשטחי הגדה המערבית, כוללת את מעלה-אדומים וגבעת-זאב, המשיקות לגבול המוניציפלי של ירושלים.
בטבעת ההתנחלות השלישית – ההולכת ומתחברת עם הטבעת השנייה – נמצאים יישובים כמו גבעון, אדם, כוכב-יעקב, כפר-אדומים, קידר, קדומים, אפרת, ביתר עילית וישובי גוש-עציון, שם מתוכננת בימים אלו עיר חדשה – עיר הגבעות.

מעלה-אדומים – הנמצאת מזרחית לירושלים – תופסת רצועת קרקע המשתרעת מירושלים עד איזור יריחו וחוצה את הגדה לשניים. אחת המטרות בתכנון ובפיתוח מעלה-אדומים – ובעיקר בתפיסת השטח בינה לבין ירושלים המזרחית, זה המכונה E1 – היא מניעת אפשרות פיתוח של מרכז עירוני לאומי פלסטיני מודרני בירושלים המזרחית – אל קודס – זאת האמורה להיות בירת המדינה הפלסטינית. במעלה אדומים, שהיא ההתנחלות הגדולה ביותר בגדה המערבית, מתגוררים כ-25,000 תושבים בשטח מוניציפלי של 53,000 דונם – שטח הגדול משטחה של תל-אביב!

בעתירה לבג"צ נגד תכנית המתאר להרחבת מעלה אדומים מערבה, לה צירפנו חוות דעת תכנונית כדי לנסות ולעצור את החיבור הפיזי בין מעלה אדומים לירושלים, טענו כי התכנית המשתרעת על 12,000 דונם פוגעת באפשרויות הפיתוח של ירושלים המזרחית וה&<1575;ישובים הסמוכים לה: ענתא, עזריה, אבו-דיס (ביישובים אלו הצפיפות הקיימת לנפש היא כ-100 מ"ר לנפש – לעומת כ-2,000 מ"ר לנפש במעלה אדומים).

בתכנית שהוכנה לשטח E1 תוכננו עבור האוכלוסייה היהודית העתידית של מעלה אדומים שירותים כמו אוניברסיטה, מרכז מלונאי, פארק אזור-תעשיה למיליון מ"ר בנוי, בית-קברות, ואפילו מזבלה… זאת, בשעה שליישובים הפלסטיניים הצמודים אין אפשרות פיתוח אפילו לשכונות מגורים חדשות.
סווחרה – ג'בל מוכבר

דוגמה למצב התכנוני בתוך ירושלים המזרחית ניתן לראות בשכונת סווחרה וג'בל מוכבר הסמוכה למטה האו"ם בירושלים. משכונה זו, בה מתגוררים 15,000 איש, הופקעו שטחים ניכרים לבניית שכונת תלפיות-מזרח היהודית. מיתרת השטח שנותר הוגדרו 60% כשטח נוף פתוח, עם זכויות בנייה נמוכות ביותר. כדי להפסיק את תהליך הריסת המבנים בתוך תחומי השכונה פנו התושבים לעמותת 'במקום' וגיבשו איתנו מתווה לתכנית אלטרנטיבית, אשר הוצגה לעיריית ירושלים ולמשרד הפנים. בתכנית זו מוגדרים שטחים נוספים כבעלי אפשרות פיתוח למגורים ואחוזי הבנייה הקיימים מוגדלים.

בשטח השכונה גם אמור לעבור כביש הטבעת המזרחי, אוטוסטרדה המיועדת לחבר בין ההתנחלויות באזור בית לחם לאלו באזור רמאללה, בחלקו בגשר ובחלקו במנהרה, תוך הריסה של מספר ניכר של מבנים. לגבי כביש זה הגישה 'במקום' התנגדות תכנונית לתכנית המוצעת.

החלק המזרחי בשכונת הסווחרה נמצא בתחומי הגדה המערבית, בסמוך לאבו-דיס. במציאות בשטח קשה להבדיל בין שטחי ירושלים לבין שטחי הגדה, מה שמנסה כיום לעשות פרויקט גדר ההפרדה. גדר ההפרדה המתוכננת באזור ירושלים אמורה להפריד באופן פיזי את מזרח העיר מהגדה המערבית, תוך יצירת מובלעת פלסטינית באזור עזריה ואבו-דיס, בין ירושלים המוניציפלית לבין ההתנחלות של מעלה אדומים. מטרת הגדר המתוכננת, כמו זו של התכנון המגביל, היא לקבוע למינימום את אפשרויות הפיתוח של היישובים הפלסטיניים, כחלק מהמאבק הלאומי על הקרקע שהיא המצרך הנדיר ביותר במדינה שכבר היום היא מהצפופות בעולם.

התכנון בגדה המערבית מושפע גם מגורמים אחרים. כפי שניתן להיווכח ממפת הגדה המערבית, התוצאה של החלוקה לשטחי B ,A ו-C שסוכם עליה בהסכמי אוסלו, יוצרת מפה הדומה יותר לגבינה שוויצרית בה מרובים החורים על הגבינה. לאוכלוסייה הפלסטינית אין רצף מרחבי של קיום אלא כל יישוב קיים בפני עצמו, כך ש"הסגר" או "הכתר", בעצם כבר מסומן ומוגדר מראש.

שטחי A, המסומנים בכתום במפה, מהווים 18.2% משטחי הגדה והם עיקר השטח סביב הערים בגדה, בהן מתגוררת בפועל מרבית האוכלוסיה הפלסטינית. שטחי B, המסומנים בצהוב כהה, מהווים 22.8% משטח הגדה, והם מרוכזים סביב היישובים הכפריים הגדולים בשולי הערים. בשטחי A ו-B ישנה סמכות תכנון ובנייה מלאה לרשות הפלסטינית. שטח C, שהינו רוב השטח בגדה, מהווה 60% מהשטח ובו נשמרה לישראל שליטה וסמכות מלאה גם בכל הנוגע לתכנון ובנייה. שטח זה נתפס בעיני קובעי מדיניות התכנון הישראלים כשטח הריק והפנוי, בו נמצאות דרכי התנועה הראשיות, שטחים חקלאיים, בסיסי צבא, שמורות הטבע, והוא מתוכנן ומיועד בעיקרו להרחבת ההתנחלויות. כ-200,000 מתנחלים פזורים בכל שטחי C, בכ-123 התנחלויות "רשמיות" וכ-105 מאחזים. זאת בנוסף לכ-180,000 יהודים המתגוררים במזרח ירושלים.

לפי התפיסה השלטת כיום, המרחב הריק שייך לישראלים ומיקום התנחלות הוא כלי ליצירת צעדים להצרת אפשרויות החיים, התנועה והפיתוח של היישובים והתושבים הפלסטינים, ובעיקר לקביעה כי שטח זה לא יועבר לרשות המדינה הפלסטינית.

עד לאחרונה רווחה הדעה שההתנחלויות הן פיזור קרוונים בלב השטח הפתוח והשטח שהן תופסות בפועל אינו משמעותי, וכפי שהתברר מצילומי הלוויין של ה-CIA, הוא לא יותר מ-1.7% משטח הגדה (סה"כ שטח הגדה כ-5,600,000 דונם). התמונה של הקרוונים הבודדים, שלפעמים גם מלווה בתמונות של דירות ריקות בהתנחלויות, היא תמונה מטעה. כמו שראינו קודם בירושלים, גם לגבי ההתנחלויות קיימים ארבעה מעגלים של תחומי ההתנחלויות, מהם רק הראשון הוא זה הנראה לעין בתחום ההתנחלות הבנוי. המעגל השני הוא תחום תכנית המתאר של ההתנחלות, בו ניתן להמשיך ולבנות בהתנחלות הנחשבת כחוקית. המעגל השלישי הוא גבול היישוב, אשר מוגדר ונחתם על ידי אלוף פיקוד מרכז בתהליך סודי וסמוי מהציבור. שטחי המעגל השני והשלישי תופסים שטח גדול פי-3 מהקיים והגלוי לעין (5.1%), ובו ניתן גם כיום לשלש את כמות המתנחלים בגדה ליותר מחצי מיליון נפש, גם ללא הקמה של התנחלות חדשה. המעגל הרביעי הוא "אדמות המדינה" המוחזקות כפוטנציאל גידול להתנחלויות על ידי שש המועצות האזוריות בגדה, גבולן אינו גבול רציף והן כוללות מובלעות של יישובים פלסטיניים.

מבחינה משפטית הוגדרו לאורך השנים 42% משטחי הגדה כקרקעות מדינה, בהן רשאית המדינה (ישראל) לבצע פעולות עבור תושביה (היהודים) באין מפריע, ובהן עוסקים מוסדות השלטון בתכנון וביצוע ההתנחלויות. השיטה המרכזית להשתלטות על הקרקע מבחינה משפטית הייתה השימוש הנרחב בחוק הקרקעות העותומני משנת 1858, זאת בנוסף לשימוש בתפיסת קרקע לצרכים צבאיים, ועידוד הרכישה של קרקעות על ידי גורמים פרטיים יהודיים. החוק העותומני, שהגדיר קרקע כ"שייכת לשולטן" במידה והקרקע אינה מעובדת שלוש שנים, או ככזו "שקול רם שמשמיע אדם ביישוב הקרוב אינו נשמע", אזי הקרקע עוברת לשולטן. ובמקרה שלנו, השולטן הוא מדינת ישראל המיוצגת על ידי אלוף הפיקוד. אדמות אלו הוגדרו על ידי טיסות וצילומי אוויר רצופים של הממשל הצבאי. "אדמות מדינה" אלו היוו את הבסיס להקמת 90% מן ההתנחלויות, והן מספיקות כאמור גם לשילוש ויותר של כמות המתנחלים הקיימים כיום.

לאחר השלמת ההשתלטות המשפטית על הקרקעות, החל במקביל תהליך של תכנון אורבני מקיף להתנחלויות. לכל אחת מההתנחלויות הוכנה על ידי הממשלה או על ידי הסוכנות תכנית מתאר מפורטת, בנויה על עקרונות התכנון המודרניים ביותר המקובלים בישראל. ביישובים הפלסטיניים הנמצאים בשטח C מתגוררים כ-60,000 פלסטינים ללא מעמד מוניציפלי או תכנוני; המצב התכנוני ביישובים אלו הוא בהיפוך גמור לתכנון המסודר של ההתנחלויות.

היישובים הפלסטיניים בשטח C הם חסרי תכנון באופן מוצהר, כך שלא ניתן לחבר אותם לרשת החשמל או להגדיל את בתי הספר שבתחומם, וכמובן שלא להוציא היתרי בנייה למבנים. מצב זה של אי תכנון הוא אחת השיטות המקובלות לאפליה תכנונית (גם בתוך ישראל), וגורמת להגדרתם של התושבים במקום כעבריינים מרגע שהם רוצים לבנות להם בית.

דוגמה לכך ניתן לראות בכפר נבי-סמואל, מקום קדוש המיוחס לביתו של שמואל התנ"כי, בו הוגדר שטח הכפר שקיים כבר למעלה מ-400 שנה כשטח לשמורת טבע, בו לא ניתן להוסיף דרכים ומבנים חדשים, גם לא לבית הספר, שהוא חדר אחד ללא שירותים בו לומדים במשמרות. זאת לעומת התנחלות הר שמואל הסמוכה.
גדר ההפרדה

מרכיב חדש במציאות בשטח הולך ומוקם בימים אלו בתחומי הגדה המערבית וירושלים המזרחית, וזוהי גדר ההפרדה. הגדר וההפרדה הם מרכיב שחוזר במציאות הישראלית בהתאם לסיסמה שטבע אהוד ברק: "אנחנו פה והם שם". לפי תפיסה זו ניתן למצוא פתרון של הפרדה פיזית מוחלטת, שגם תמנע פעולות טרור וגם תאפשר לישראלים לא לדעת מה קורה בצד השני. לפי תפיסה זו גם אסורה הכניסה לישראלים לשטחי A בגדה המערבית, וגם בתוך ישראל מתחזקת הדרישה לתחום ולהגביל את היישובים הערביים.

מתפיסה זו גם נובעת התפיסה של מערכות הדרכים הנפרדות לישראלים ולפלסטינים בגדה. הגדר מתוכננת כגדר גבול לכל דבר, עם גדר אלקטרונית, תעלה חפורה, גדרות תיל, וביניהם שלוש דרכים לפטרולים, לרכב משוריין ולבדיקת עקבות. רוחב המחסום נע בין 100-60 מטר, ומיקומו המתוכנן והמבוצע נצמד ליישובים הפלסטינים הקיימים, מנתק מהם את אדמותיהם החקלאיות ופוגע קשות בחופש התנועה ואפשרויות הפיתוח לכפרים ולערים.

הגדר מתוכננת לאורך כ-600 ק"מ, בעלות של למעלה מ-2 מיליון דולר לק"מ גדר. מיקום הגדר הושפע מלחצים פוליטיים, ותוואי הגדר, אשר תוכנן במקור בסמוך לקו הירוק, חוזר ומוסט פנימה לתוך הגדה המערבית כדי לכלול בצדה המערבי מקסימום התנחלויות. רק לפני שבועיים הוחלט לצרף לגדר את העיר אריאל, ההתנחלות השנייה בגודלה בגדה, הנמצאת כ-10 ק"מ בתוך הגדה המערבית. התחום המתוכנן משפיע על 67 כפרים עם אוכלוסייה של 210,000 נפש, מנתק 36 כפרים מאדמותיהם ומותיר 13 יישובים פלסטינים ממערב לגדר ו-5 מובלעות ממזרח לגדר, כולל סגירה הרמטית של העיר קלקיליה עם 40,000 תושביה.

התוואי המשוער של הגדר תוחם ממזרח וממערב את רוב הפלסטינים בגדה בשטח העומד על כ-40% משטח הגדה. שטח זה מתאים בדיוק להצהרות ראש הממשלה שרון על כוונותיו בנוגע למדינה הפלסטינית הזמנית שהוא מכיר בנחיצותה, ודומה גם למפה הראשונה שהוצגה על ידי אהוד ברק בקמפ-דייוויד.

תוואי הגדר באזור ירושלים המזרחית מתוכנן ליצור מובלעת פנימית של היישובים הסמוכים לירושלים – א-רם, ענתא, עזריה ואבו-דיס – וחוסם אותם גם לכיוון ירושלים וגם לכיוון מזרח, כך שהתפתחותה המתוכננת של מעלה אדומים לא תיפגע. אם פתרון זה יבוצע ויתגבש, לא תהיה אפשרות לפיתוח של ירושלים המזרחית כעיר הבירה הפלסטינית, והעיר המזרחית תישאר כשכונת מגורים ענייה מוקפת גדרות.
עקרונות לפתרון המוצע בירושלים

הפתרון של ירושלים כעיר פתוחה ומשותפת היה עיקרון הבסיס של עבודת צוות מתכננים פלסטיני-ישראלי בו השתתפתי. העקרונות שהוסכמו בצוות אשר עסק בניסיון לפתרון הקונפליקט מנקודת מבט תכנונית פוליטית היו:
ירושלים תהיה בירת ישראל ואל-קודס בירת פלסטין.
בכל אחת מהבירות ימוקמו מוסדות השלטון והפרלמנט.
העיר תהיה פתוחה לתנועה בין שני הצדדים.
בעיר המזרחית תתאפשר תנועה רצופה תחת ריבונות פלסטינית, כמו בעיר המערבית הישראלית.
שני הצדדים יקפידו במשותף על שימור אגן העיר העתיקה (holy basin).
לירושלים ולאל-קודס יהיו עיריות נפרדות, ומעליהן עיריית גג אשר תארגן שירותים מוניציפליים משותפים, כמו ביוב, מים, חשמל, כיבוי אש וכדומה.
ייקבעו אזורים בעלי מעמד מיוחד אשר ינוהלו על ידי גורם שלישי, בהם העיר העתיקה, נמל התעופה ואזורי תעסוקה ותיירות משותפים. ניתן יהיה להכריז על אזורים אלו כחסרי ריבונות בהסכמת שני הצדדים.

עקרונות יפים אלו נראים כיום מרוחקים מאוד ממציאות ההפרדה והגדר והתפיסה העומדת מאחוריה. לצוות הישראלי-פלסטיני היה ברור כי הנחת היסוד היא שיתוף של שני הצדדים במרחב העירוני. יחד עם זאת, היה ברור כי פתיחתה של ירושלים המזרחית לירושלים המערבית מהווה בעצם פתיחה של כל הגדה המערבית לישראל. התפיסה השלטת הנוכחית מתנגדת עקרונית לרעיון של שיתוף במרחב ופתיחות בין שני העמים.

המאמץ הנדרש מכל מי שעדיין מאמין בפתרון של מדינה פלסטינית ריבונית ובירתה בירושלים המזרחית, דורש הקפדה יומיומית על כך שלא ייקבעו עוד עובדות על הקרקע, אשר ימשיכו ויהפכו את המצב לבלתי הפיך ואת פתרון השיתוף המרחבי לבלתי אפשרי בעתיד.