הצעת החוק להסדרת התיישבות הבדווים בנגב, התשע”ג 2013, שמכונה גם מתווה פראוור/בגין עוסקת בהסדרת הבעלויות על הקרקעות של הבדווים בנגב. להצעת החוק יש השלכות נרחבות על אפשרויות ההכרה והתכנון של הכפרים המוכרים והלא מוכרים בנגב.
ראשיתה של הצעת החוק בדוח של ועדה בראשות השופט אליעזר גולדברג שהוכן בשנת 2008 ובמתווה היישום של הדוח שהוכן על ידי צוות בראשות מר אהוד פראוור. הצעת החוק הנוכחית מבוססת על ‘מתווה פראוור’ שהוכנסו בו תיקונים בעקבות עבודתו של השר (בדימוס) ד”ר בנימין בגין.
ביוני 2013 אושרה הצעת החוק בקריאה ראשונה במליאת הכנסת. באוקטובר 2013 החלה ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בהכנת החוק לקריאה שנייה ושלישית.
רקע היסטורי : הערבים הבדווים בנגב
כמחצית מהאוכלוסיה הערבית בנגב, כ-90,000 בני אדם, מתגוררת בקרוב ל 46 כפרים בדווים. מדינת ישראל מסרבת להכיר ברובם (כ-35 כפרים) ולהסדירם מבחינה תכנונית או מוניציפלית. רובם המכריע של כפרים אלו היה קיים לפני הקמת מדינת ישראל. וחלק מהכפרים נוצר בשנות החמישים, שעה שזרועות המדינה העבירו אוכלוסייה בדווית מטריטוריות שהיו מסורתית בבעלותם או בהחזקתם, לשטח מצומצם יותר בצפון מזרח הנגב המכונה אזור הסייג. בטרם קום המדינה, השלטון העות’מני והשלטון הבריטי בישראל הכיר בזכויותיהם הקנייניות של הבדווים ובשיטת הקניין המסורתית שלהם. בהתאם לכך ועל בסיס שיטת קניין זו, בוצעו עסקאות מקרקעים, ויישובים יהודים בנגב, כמו העיר באר שבע, הוקמו על קרקעות שנקנו מהבדווים בעסקאות קניין רשמיות.
עם קום המדינה, במסגרת חוקי התכנון ותכניות המתאר שהוכנו מכוחם, התעלמה המדינה מקיומם של הישובים הבדווים וכן התעלמה מזכויות הקניין וממערכת הקניין המסורתית שהייתה נהוגה מזה מאות בשנים. על אף שהמדינה החלה בשנות ה-70 בהליך הסדרת הבעלויות, התהליך הזה מעולם לא הושלם על ידה. מאוחר יותר, כאשר החלו בדווים לתבוע בעלות על הקרקעות שבבעלותם, חייבה אותם המדינה להוכיח בעלות על הקרקע באמצעות כלים שלא היה בידם להמציא (למשל- צורך להוכיח שהקרקע עובדה על ידם מאז מחצית המאה ה-19). הקונסטרוקציה המשפטית שנוצרה, ואי ההכרה בשיטת הקניין המסורתית, לצד תביעות נוגדות של המדינה על הבעלות על הקרקע, הביאה לידי כך שמי שהגיש תביעה – הפסיד בה.
חשוב לציין, שאי ההכרה של המדינה בכפרים הבדווים הופכת את החיים בכפרים אלו לבלתי נסבלים. אי ההכרה גוררת מניעת שירותים חיוניים, כגון חיבור לרשתות חשמל ומים, שירותי בריאות, חינוך ורווחה. כמו כן, היא מאפשרת מדיניות הריסת הבתים, אשר מרחפת מעל לראשיהם של תושבי הכפרים הלא מוכרים (ואף המוכרים).
מתווה פראוור – מה הוא קובע?
מתווה בגין/פראוור כולל שני מסלולים מרכזיים האמורים להתרחש במקביל: המסלול התכנוני המוסדר באמצעות תמ”מ 4/14/23 והמסלול הקרקעי. יש לציין, שבמתווה פראוור הוכנסו בעקבות עבודת השר (בדימוס) בגין שינויים שונים. מדובר בשינויים מינוריים שהם במידה רבה שינויים רטוריים (למשל השימוש במושג “כפרים לא מוכרים” ולא במושג “פזורה” וכן השימוש במונח “הכרה ככל הניתן” בכפרים); כמו כן הוכנסו שינויים קלים בהסדר המוצע (גובה הפיצוי, פיצוי על סוגי קרקעות שלא נכללו קודם) אבל, אלו אינם משנים באופן מהותי את ההסדרים המוצעים ואת העקרונות שבבסיסם, ולפיכך אין במתווה המתוקן בשורה של ממש.
המסלול התכנוני
מזה למעלה מעשר שנים מקודמת ע”י מוסדות התכנון תמ”מ 23/14/4 , היא תוכנית המתאר של מטרופולין באר שבע. במסגרת תכנית זו אמורים להיות מוסדרים כל היבטי החיים בנגב – כבישים, בסיסי צבא, תשתיות מכל הסוגים וכן יישובים, לרבות ההתיישבות הבדווית בנגב. מדובר בתכנית מתאר שאמורה לשמש את הנגב במהלך עשרות השנים הבאות והיא צופה פני עתיד.
בתכנית פראוור, הונחה התשתית לביצוע תכנון היישובים הבדווים אשר תתבצע במסגרת תכנית מטרופולין באר שבע. מתווה פראוור קובע את עקרונות היסוד לפיהם אמור להיעשות התכנון של הישובים הבדווים: בין השאר, נקבעה העדפה להעברת אוכלוסייה מהכפרים הלא מוכרים לעיירות הקיימות, או ל-11 הכפרים שהוכרו ע”י הממשלה אשר אוגדו במסגרת מועצת אבו-בסמה. לאחר מכן, תינתן עדיפות להכרה ביישובים צמודי דופן לעיירות הקיימות וצירופם לעיירות אלה והקמה של ישובים בדווים חדשים רק במקרה שאין אפשרות אחרת. בנוסף, נקבע שהסדר של יישוב תיעשה רק אם היישוב עומד בקריטריונים שנקבעו בתכנית – קריטריונים של צפיפות, רציפות השטח הבנוי והימנעות מהשארת שטחים לא מפותחים, הוצאת קרקע חקלאית אל מחוץ לכפר, גודל קריטי, כושר נשיאה מוניציפאלי ועוד.
הבעיות העולות מהמתווה המוצע:
- מדובר במתווה תכנוני מפלה, שקובע עקרונות תכנון שאינם חלק אינטגרלי מחוקי התכנון בישראל והם ייחודיים ליישובים הבדווים בנגב. עקרונות שמפלים את האוכלוסייה הבדווית ביחס לאוכלוסייה היהודית בנגב (כ-115 יישובים יהודים בנגב ו-60 חוות בודדים) שאינם עומדים באותם קריטריונים והסטנדרטים הנדרשים מהיישובים הבדווים.
- מדובר בתכנית שמטרתה להביא לריכוז קבוצות אוכלוסייה שונות לתוך מתחם שנקבע מראש.
- התכנית מחייבת פינוי מסיבי של אוכלוסייה ובסה”כ פינוי של בין 30,000 -40,000 איש.
- התכנית מחייבת הריסת כפרים שלמים ומעדיפה הרס של מרקם החיים הכפרי, החברתי התרבותי והכלכלי של הכפרים, על פני ההכרה בהם.
המסלול הקרקעי
מטרתו להסדיר את הבעלויות על הקרקע של הבדווים בנגב. באופן כללי, הצעת החוק מציעה רישום תביעות בתוך זמן מוגדר; הכרה לפנים משורת הדין בתביעה על אחוז מסוים מהקרקע בלבד; ופיצוי בקרקע או בכסף תמורת הקרקע שהוכרה בהסדר. הסדר הבעלות על הקרקע משפיע באופן ישיר גם על הסדרי ההכרה והתכנון של הכפרים, כאשר הוא עוסק בהקצאה של קרקעות – כמה קרקעות, איפה הן ממוקמות, איזה סוג של קרקעות וכו’.
הבעיות העולות מההסדר המוצע:
- מדובר בהסכם חד צדדי, שאינו מקובל על האוכלוסייה הבדווית ומשמעותו נישול של כ90% מהאדמות הנתבעות.
- החוק אינו מכיר בזכויות ההיסטוריות של הבדווים על אדמתם בנגב ומתעלם מהעובדה כי מרביתם יושבים באזור מלפני 1948
- מנגנון יישום החוק משמעותו הרס ופינוי כפרים שלמים ממקומם, ובסה”כ מחייב פינוי של בין 30,000 -40,000 איש.
- ההסדר המוצע אינו שוויוני ומפלה שכן מדובר בהסדר קרקעי וקנייני המיוחד לאוכלוסייה הבדווית בלבד.
- החוק מפלה בין הבדווים לבין עצמם ובינם לבין שאר האוכלוסייה
- בהסדר המוצע שזורות סנקציות פוגעניות ובעייתיות ביותר שיש בהן משום פגיעה בזכויות יסוד של הפרטים עליהם חלה הצעת החוק
- הצעת החוק אינה כוללת את כל האזורים שלהם לבדווים תביעות בעלות
- ההסדר אינו מכיר בתביעות בעלות לגבי סוגי קרקעות שונים.
הקישור בין שני המסלולים- פוגע בקידום ההסדר:
מתווה פראוור קושר בין שני המסלולים הללו בטענה שללא הסדרת הבעלויות על הקרקע לא ניתן להסדיר את התכנון. אנו סבורים כי זה לא הכרחי, ולראיה, המדינה כבר הכירה בעבר בכפרים בלתי מוכרים מבלי שהוסדר נושא הבעלות על הקרקע ואף התחילה לבצע הליכי תכנון שלוקחים בחשבון את הפריסה ההתיישבותית הקיימת המבוססת על שטחי הבעלויות על הקרקע, אבל לא מחייבים הסדרה שלהם. מעבר לכך, אנו טוענים שכריכת שני המסלולים יחד פוגעת באפשרות להתקדם לעבר הסדר מוסכם על ידי הצדדים, הסכם שיהיה ישים עבור הבדווים והמדינה כאחד.
מה כן ניתן לעשות כדי להכיר בכפרים הבדווים בנגב ולהסדיר את סוגיית הבעלות?
תכנית האב להכרה בכפרים הבדווים הלא מוכרים בנגב – המועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים בנגב ו’במקום’ עבדו ביחד על תכנית אב להכרה ביישובים הבדווים הלא מוכרים בנגב. תכנית האב מציעה לראשונה אלטרנטיבה ישימה, מקיפה ומקצועית לסוגיית התכנון של ההתיישבות הבדווית בנגב. התכנית נעשתה בשיתוף ארגון ‘סדרה – עמותת נשים ערביות בדוויות בנגב’. התכנון המוצע בתכנית האב לוקח בחשבון את האופי הכפרי והחקלאי של ההתיישבות, את דפוסי הבעלות על הקרקע והמבנים החברתיים משפחתיים ועוד. אימוץ תוכנית האב ייטיב עם כלל אוכלוסיית הנגב, היהודית והערבית כאחד ויביא לשגשוג האזור כולו על מגוון תושביו.
במקום ההסדר הבעייתי, על המדינה לעשות מאמץ מיוחד ולהסדיר את הבעלות על הקרקע, תוך הכרה בזיקה ההיסטורית של הבדווים על קרקעותיהם, בשיתוף ותוך הידברות עם בעלי הקרקעות. אין להכתיב באופן חד צדדי הסדר פוגעני שיפגע בזכויות הקניין ובערך השוויון. רק הסדר משותף יבטיח קשר ראוי וצודק בין אזרחי המדינה הערבים בנגב לבין מוסדות השלטון והחברה הישראלית בכלל. קידום התכנון והפיתוח, ללא תלות בסוגיית הבעלות על הקרקע היא הדרך ליצור יחסי אמון עם האוכלוסייה הבדווית, להבטיח זכויותיה הבסיסיות לחינוך, בריאות ורווחה, ולהביא לפתרון כולל של הסוגיה הנשמכת שנים כה רבות.
מתווה פראוור/בגין בכנסת
ביוני 2013 אושרה הצעת החוק בקריאה ראשונה במליאת הכנסת. באוקטובר 2013 החלה ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בהכנת החוק לקריאה שנייה ושלישית. עמותת במקום, לצד ארגוני זכויות אדם נוספים בינם האגודה לזכויות האזרח וארגון עדאללה, משתתפים בדיוני הועדה ומגישים לה את הערותיהם להצעת החוק.
- נוסח “הצעת החוק להסדרת התיישבות בדואים בנגב”, התשע”ג 2013
- הערות האגודה לזכויות האזרח ובמקום להצעת החוק – סעיפים 3-24
- הערות האגודה לזכויות האזרח ובמקום להצעת החוק – סעיפים 72-74
קישורים
- מכתב ‘במקום’ והאגודה לזכויות האזרח לועדת השרים לחקיקה , PDF, מאי 2013
- ועדת גולדברג – עמדה והערות במקום, 2008
- תכנית מטרופולין באר שבע והתנגדיות במקום ותושבי האזור נגדה
- התכנית להקמת שבעה ישובים חדשים בחבל ערד
