במקום

מאמר

יולי 2003

מאת שמואל גרואג, אדריכל ומתכנן ערים, ושולי הרטמן, אנתרופולוגית

פורסם בדוח עמותת סיכוי 2003-2002, שיצא לאור ביולי 2003.

התכנון בישראל איננו מנותק מהקשרים פוליטיים, לאומיים וכלכליים, ולא אחת נראה כי הוא משקף סדרי עדיפויות מוטים מצד מקבלי ההחלטות. התוצאה היא תחושה של קיפוח מתמשך בקרב קבוצות אוכלוסיה גדולות, הנובעת, בין השאר, מאפליה תכנונית. על רקע זה החליטה עמותת ‘במקום’ לבדוק את מצב זכויות התכנון בקרב שתי אוכלוסיות מוחלשות בישראל – יישובים ערביים וערי פיתוח. זאת, על מנת לבחון באיזו מידה יש לתחושות הקיפוח עיגון בנתונים ובעובדות.

זכויות תכנון משמען – שוויון באופן חלוקת הקרקע והשימושים שניתן לעשות בה; הקצאת משאבים ממשלתיים הדרושים לכך; מידת השקיפות של ההליך התכנוני ושיתוף התושבים בעיצובו. במסגרת דוח זכויות תכנון, עליו שוקדת בימים אלה עמותת ‘במקום’, ייבחנו ויוגדרו סטנדרטים תכנוניים ומשפטיים הקשורים ליישומן של זכויות אלה, ויוצגו היבטים שונים של זכויות תכנון, לא רק ברמת הפרט אלא גם על בסיס קולקטיבי (זכויות של קהילות, שכונות, יישובים וקבוצות אוכלוסייה). היישובים הערביים וערי הפיתוח נבחנים בדוח על פי מגוון מדדים, תוך השוואה ליישובים יהודיים אחרים הסמוכים להם. בשל רוחב היריעה, הדוח איננו כולל ערים מעורבות ויישובים בלתי מוכרים. נושאים אלה ייבחנו בדוחות הבאים.

מתוך הדוח האמור, נתייחס במאמר זה לזכויות תכנון של יישובים ערביים בלבד. יחד עם זאת, יש להדגיש כי גם ערי הפיתוח סובלות מאפליה תכנונית, אם כי לא בצורה הבוטה המאפיינת את פלח האוכלוסייה הערבי. ניתן לומר כי ביישובים הערביים הפגיעה היא במכלול המרכיבים של הליכי התכנון, בעוד שביישובי הפיתוח היהודיים הפגיעה היא רק בחלק ממרכיבים אלה.

במסגרת מאמר זה נציג תמונת מצב של יישום זכויות התכנון ביישובים הערביים, על פי הפרמטרים הבאים:

המצב בשטח: גבולות מוניציפליים; שטחים בבעלות המדינה לעומת שטחים בבעלות פרטית; צפיפות ביישוב; תשתית עירונית; דיור ציבורי ומצב מבני הציבור.
התכניות: באיזו מידה עונות התכניות לכל צרכי היישוב בהווה ובעתיד; קיומה של בנייה ללא היתר למגורים והסיבה לכך; קיומם של שטחים מספיקים בתכנית, המיועדים לתעשייה, לתעסוקה, לספורט, לנופש ולמבני ציבור.
הייצוג: קיומה של ועדה מקומית ביישוב; ייצוג היישובים בוועדה המחוזית; מידת השותפות של התושבים בתכנון המתבצע ביישובם.

משאבי קרקע, צפיפות ומרחב הזדמנויות

במדינת ישראל כ-1,200 יישובים. מתוכם, במגזר הערבי, 76 רשויות מקומיות ו-32 יישובים במסגרת של מועצות מקומיות, ובסך הכול 108 יישובים. גם אם מוסיפים את 8 הערים המעורבות, אחוז היישובים הערביים המוכרים הנו 9% מכלל היישובים בארץ, בעוד שהאוכלוסייה הערבית מהווה 18.6% מהתושבים. יתרה מזו, השטחים המוניציפליים של היישובים הערביים מתפרסים על פני כ-2.5% בלבד משטח מדינת ישראל.

בעקבות מלחמת 1948, נעלמו הערים הערביות הגדולות והבינוניות בישראל, ולמעשה נהרס המרקם היישובי הערבי בארץ. מאז קום המדינה, הוקמו בישראל כ-1000 יישובים יהודיים, ואף לא יישוב ערבי אחד, למעט יישובים שנועדו לרכז את הבדואים בדרום ובצפון. פער זה כשלעצמו מהווה פגיעה בזכויות התכנון של המיעוט הערבי בארץ.

המרחב הפתוח בארץ נשלט על ידי 53 מועצות אזוריות, בהן מתגוררים כ- 10% מהאוכלוסייה. תושבי המועצות האזוריות הללו שולטים מנהלית על כ-90% מקרקעות המדינה, ונהנים מהכנסות הארנונה שלהן. מבין המועצות האזוריות, אף לא אחת היא ערבית. במידה ויש מועצות אזוריות ערביות אין להן רצף טריטוריאלי בין היישובים, שכן השטח ביניהם משתייך למועצה האזורית יהודית (לדוגמה, מועצה אזורית נוף הגליל שהשטח בין יישוביה שייך למועצה האזורית יזרעאל).

פגיעה דומה בזכויות התכנון של היישובים הערביים ניכרת גם בנושא הגבולות המוניציפליים. בקשות רבות להגדלת התחום המוניציפלי הוגשו על ידי יישובים ערביים, אך רק מקצתן נענו, והשטחים שהתווספו להם היו קטנים ביותר. לעומת זאת, יישובים יהודיים סמוכים שביקשו הגדלת השטח המוניציפלי נענו בדרך כלל ברוחב לב. עתירות רבות בנושא זה הגיעו לבג”צ. דוגמה מובהקת למדיניות זו היא כפר קאסם, הסמוך לראש העין. בשנות החמישים, הועברו מיישוב זה 2600 דונם לראש העין; 200 דונם הוחזרו לכפר בשנת 1993, אך יתרת השטח עליה סוכם ואף הוכרז בפומבי לא הועברה עד היום הזה. דוגמה נוספת לפער בין יישובים ערביים ליהודיים בנוגע לשטח המוניציפלי היא הצמד עומר ותל שבע. בעומר – 6000 תושבים, ושטח של 17,000 דונם; בתל שבע – 10,000 תושבים ואילו שטחה 4000 דונם בלבד. בשנת 2000, סופח לעומר שטח של 7000 דונם, בו מתגוררים כ-5000 תושבים משבט תרבין א-סנא (בינתיים השבט קיבל אתר אלטרנטיבי ליישובו, ובלבד שלא יהווה חלק מהמועצה של עומר), אום בטין ואבו אטרש, ובו נמצא גם תל באר שבע ובית העלמין של תל שבע. תל שבע לא זכתה להרחבת שטח ובוודאי לא לכזה שעשוי להניב רווחי ארנונה.

התחום המוניציפלי של היישובים הערביים גם לא יגדל כתוצאה ממהלך איחוד הרשויות המוצע בהליך חקיקה בימים אלה. מהלך דרמטי זה שיכול היה להביא סוג של מענה לאפליה קיימת, עלול להתברר כמקבע מצב קיים מבחינה תכנונית. ברוב המקרים מדובר ביישובים שאין ביניהם סמיכות גאוגרפית והאיחוד המוצע לא יכלול את המרחב ביניהם. מכאן שהיתרון לגודל כביכול, מוטל בספק הן מבחינת היעילות הכלכלית – האיחוד לא יוכל לשמש מנוף לחיזוקה של הרשות החדשה, והן מבחינת שיפור השירות לציבור, שכן הפיצול הגאוגרפי יחייב מנגנונים נפרדים.

ההגבלות על תחום השיפוט של היישובים הערביים גורמות לצפיפות רבה, ויוצרות מצב בו “הכפר הערבי” המסורתי אינו קיים עוד. דוח של מכון ירושלים, המתפרסם בימים אלה, מלמד כי בעוד שביישובים הכפריים היהודיים הצפיפות היא 1.3 נפשות לדונם, הצפיפות בכפרים הערביים היא 4.7 נפשות לדונם – כמעט פי 4. פערים אלה גלויים לעין כול ביישובים ערביים ויהודיים הסמוכים זה לזה, כמו פרדיס לעומת זכרון יעקב, ג’אסר א-זרקא לעומת מעגן מיכאל, וסכנין ועראבה לעומת יישובי משגב הסמוכים.

זאת ועוד, המדיניות התכנונית הנוהגת מונעת הקמת יישובים ערביים מגוונים באופיים. בכך נשללת מהאזרח הערבי הזכות והיכולת לבחור בין צורות התיישבות שונות (לדוגמה, שכונות “בנה ביתך”, בנייה עירונית מיוחדת, או לחילופין התיישבות כפרית חקלאית). בפני התושב הערבי ניצבת אפשרות אחת בלבד: לגור באזור פרוורי אחיד, מעין יצור כלאיים בין עיר לכפר, ללא מאפיינים ברורים של עיר וגם לא של כפר. העיר הערבית היחידה שאוכלוסייתה מונה למעלה מ-50,000 נפש היא נצרת (הצפופה פי 2.5 משכנתה נצרת עילית), זאת לעומת 17 ערים יהודיות בהיקף אוכלוסייה דומה.

בערים מעורבות בישראל, התושבים הערבים לא זוכים לשירותים ציבוריים נאותים או לקידום התכנון. לדוגמה, שכונת פרדס שניר הערבית בלוד מוגדרת ברובה, עד היום, כשטח מיועד לחקלאות, בעוד שהשכונה הסמוכה לה – גני אביב – הוקמה על אדמה חקלאית שהופשרה בתהליכים מזורזים ובעידוד הרשויות. תושבי פרדס שניר בונים על חלקותיהם הפרטיות ללא היתר, שכן בשל היעדר תכנון של השכונה, אין הם יכולים לקבל היתרים. הרשויות מתייחסות לתופעה זו כאל בנייה בלתי חוקית, ונאבקים בה במלוא העוצמה; הבנייה המסחרית היהודית בשטחים חקלאיים במושבים זוכה, לעומת זאת, ליחס סלחני. אי התכנון יוצר אפוא נורמה של בנייה ללא היתר, ללא תשלום אגרות וללא תשתיות, תופעה הפוגעת הן בעיר והן בשכונותיה הערביות.

ועדות מקומיות וייצוג

לייצוג בוועדות התכנון חשיבות רבה, שכן הוא מקנה יכולת השפעה על המדיניות התכנונית והקרקעית ביישוב ובמדינה. גם בנושא זה, סובלים היישובים הערביים מקיפוח בוטה. למרות שהרשויות הערביות מהוות כ-40% מכלל הרשויות הקיימות, רק ב-6% (4 ערים) מהן קיימת ועדה מקומית, זאת לעומת 55% בקרב הרשויות היהודיות. חשיבותה של הוועדה המקומית גלומה, בין השאר, ביכולתה ליזום תכניות ליישוב ולהנפיק היתרי בנייה, סמכות המעניקה לרשות עצמאות תכנונית מסוימת. במצב הקיים, רוב היישובים הערביים, לרבות יישובים גדולים יחסית ואף אלה המוגדרים כערים, אינם רשאים ואינם יכולים ליזום תכנית או להנפיק היתרי בנייה. יישובים אלה נשענים על החלטותיה של ועדת התכנון, שעל פי רוב אין הם מיוצגים בה. במקרים שיש ליישוב ערבי ייצוג, הרי הוא חלקי בלבד. באום אל פאחם, לדוגמה, בה מתגוררים 35,000 נפש, לא קיימת ועדה מקומית, בעוד שבראש העין הזהה בגודלה, או בקריית טבעון שגודלה כשליש מאום אל פאחם, יש ועדות מקומיות. ייצוג היישובים הערביים בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה ובוועדות ובגופים ברמה הארצית גם הוא נמוך ביותר, כפי שנטען לא אחת בעתירות שהוגשו לבג”צ בנדון. בהיעדר ייצוג נאות, מידת המעורבות וההשפעה של הערבים בישראל על קבלת ההחלטות בנושאים אלה, כמעט שאיננה קיימת.

מהלך איחוד הרשויות שהוזכר למעלה נתפס כחלק ממגמה נמשכת של אפליה בתחום הייצוג של האוכלוסייה הערבית, אשר מעבר להקטנת הייצוג אינו מרחיב גבולות מוניציפליים ואינו מצביע על מענה כלשהו לצרכים תכנוניים וכלכליים של הרשויות הערביות.

מאפיינים חברתיים-כלכליים

דוח זכויות התכנון סוקר את מעמדן החברתי-כלכלי של הרשויות המקומיות, בהתייחס למאפיינים כמו מקורות הכנסה, רמת המינוע, מאפייני תעסוקה ואבטלה, רמת החינוך וההשכלה והיקף קבוצות האוכלוסייה הסובלות ממצוקות כלכליות. זאת, במדרג אשכולות חברתיים-כלכליים בין 1 ל -10. כל הרשויות הערביות והיישובים הבדואים בנגב מרוכזים באשכול התחתון ביותר (1). נצרת, העיר הערבית הגדולה ביותר, נמצאת באשכול השלישי. הרשות הערבית היחידה המגיעה לאשכול השישי היא המועצה המקומית מעיליא. ככלל, רוב הרשויות הערביות נמצאות באשכולות הנמוכים ביותר של המעמד החברתי-כלכלי בישראל. חומרתו של ממצא זה בולטת במיוחד בהשוואה ליישובים יהודיים. מרבית היישובים היהודיים נמצאים באופן מובהק ב-5 האשכולות הגבוהים ביותר, ואף לא רשות יהודית אחת ממוקמת באשכול הנמוך ביותר.

הנתונים העולים מתוך דוח זכויות התכנון ואשר חלקם הוצגו במאמר זה משקפים אפוא מדיניות תכנונית מגבילה וחוסמת, השלטת בממסד הישראלי בנוגע ליישובים הערביים. כפי שניתן להסיק מפרסומים על התבטאויות של מקבלי החלטות, האזרחים הערבים בישראל נתפסים כ”בעיה דמוגרפית”, ויישוביהם – כ”זחילה בלתי מבוקרת” לתוך המרחב הלאומי. על רקע זה, צמחו “מבצעים לאומיים” כמו “ייהוד הגליל”, ולאחרונה בעקבות החלטות ממשלה עוקפות תכנון, מיושמת מדיניות הקמת חוות הבודדים והיישובים היהודיים החדשים בנגב. מגמה זו מנוגדת מכול וכול למדיניות התכנונית המומלצת, כפי שבאה לידי ביטוי בתכניות המתאר האזוריות והארציות.

הפגיעה בזכויות התכנון של היישובים הערביים, כמו גם התקציבים הנמוכים שהמדינה מקצה להם והמצב הכלכלי הקשה של תושביהם, גורמים לתחושות קשות של קיפוח, ניכור ותסכול. אין ספק שביסוד הסכסוך בין היהודים לערבים ניצבת הקרקע ושאלת השליטה בה. הסיכוי להשלמה בין יהודים לערבים ולהיותם של הערבים אזרחים מלאים בישראל טמון בפתרון בעיותיהם הקרקעיות והתכנוניות על בסיס של שוויון אזרחי, ולא על בסיס של הפליה והפרדה מרחבית, אתנית ולאומית. השוואת מעמדם האזרחי והתכנוני של הערבים במדינה מתבקשת לא רק מטעמים של צדק אזרחי ומוסרי, אלא אף כמהלך היחיד הטומן סיכוי כלשהו לחיים של שלום, שכנות טובה ושיתוף פעולה אזרחי.