במקום

תוכניות בנות מימוש בירושלים המזרחית

הבעיה:

עם סיום המלחמה ביוני 1967 וכיבוש הגדה המערבית על ידי מדינת ישראל, צורף שטח של כ-71,000 דונם לתחום המוניציפלי של ירושלים. מאז הוכתבה מדיניות התכנון והפיתוח בירושלים המזרחית על פי שני עקרונות המשלימים זה את זה: עקרון המאזן הדמוגרפי ועקרון התפיסה הטריטורילית. על פי העיקרון הראשון מכוונת מדיניות התכנון בעיר להבטיח רוב יהודי. על פי העיקרון השני מתוכננים רובם המוחלט של השטחים הפנויים בירושלים המזרחית עבור האוכלוסייה היהודית, תוך יצירת רצף מרחבי ישראלי ומניעת התהוות רצף פלסטיני דומה.

תושבי השכונות הפלסטיניות שסופחו בפועל לירושלים קבלו מעמד של תושבים בעיר, אולם לא היו לאזרחי המדינה. רוב התושבים לא מכירים בלגיטימיות של השלטון הישראלי, אינם שותפים ואינם מיוצגים במערכת השלטונית. מצב זה הביא למצוקת דיור קשה שהגורם העיקרי לקיומה הוא תשתית תכנון לקויה, שאינה מתאימה למרחב הן מבחינת תוכן התוכניות וייעודי הקרקע והן מבחינת המנגנונים ליישומן.

המסמך “תכנון דינמי ביוזמת התושבים – תכניות בנות מימוש בירושלים המזרחית” מציע פתרון למצב התכנוני, מבלי להתעלם מהצורך למציאת פתרון פוליטי שישנה את המצב מהיסוד.

הפתרון:

תוכניות בנות מימוש שניתן לממש ולבצע פיתוח מתוקפן.

תוכנית בת מימוש, מהי?

• יוזמי התוכנית בת המימוש הם תושבי השכונה.
• תוכנית בת מימוש היא תוכנית מתאר הכוללת הוראות מפורטות שממנה ניתן לקבל היתרי בנייה הן לשטחים הציבוריים והן לשטחים הפרטיים.
• לרוב תוכנית בת מימוש הינה תוכנית ששטחה קטן באופן יחסי, או לחילופין תוכנית שמספר בעלי הקרקע המקדמים אותה קטן. 

תנאים הכרחיים לפתרון באמצעות תוכניות בנות מימוש

• הסכמות רחבות בין התושבים (בעלי הקרקע) לבין עצמם. יכולת התארגנות בסיסית ויכולת התמודדות לאורך זמן.
• שיתוף פעולה בין התושבים לבין המתכנן והמוסד התכנוני. 
• התגייסות כלל מערכתית ושיתוף פעולה בין מוסדות תכנון ומחלקות העירייה השונות, שיאמצו דרכי פעולה ייחודיות ונהלים גמישים. 
• באופן כללי, על מערכת התכנון לראות את הפוטנציאל הגלום במצב הקיים בשטח כמנוף לפיתוח וליצירת סביבות בנויות מורכבות ומעניינות.

“תוכניות בנות מימוש” – עבודת וידאו מתוך התערוכה “מהתנגדויות לתכנון” בגלריה בבית האדריכל:

תכנון כולל

הכותבות מזהות את שלב עריכת התוכניות הכלליות למרקמים הקיימים בשכונות, באופן שהתבצע בעבר ומתנהל בהווה, כשלב מעכב במסלול המימוש והפיתוח וממליצות לצמצמו. ואולם, במקרים מסויימים ישנן בעיות תכנוניות שניתנות לפתרון רק באמצעות תכנון כולל (התוויה של כביש ראשי, הקצאת קרקע עבור מוסד חינוך גדול וכדו’). אם הוחלט לערוך תכנון כולל יש לבצעו מהר ככל האפשר, מבלי שקידומו יעכב את קידומן של התוכניות הפרטיות בנות המימוש.
במסגרת התכנון הכולל לא יפורטו ייעודיי קרקע נוספים מעבר לאלו שעבורם נדרש התכנון הכולל. אלא, יקבע ייעוד קרקע כללי עבור יתר ייעודי הקרקע המאפשרים בנייה ופיתוח. ייעוד קרקע כללי זה יהיה עבור בנייה למגורים, למבני ציבור, למסחר שכונתי, לדרכים מקומיות, לשירותים עירוניים, לשבילים להולכי רגל ולגינות כיס. הבינוי הכוללני יכלול את כל הבינוי הקיים בפועל בשטח ובנוסף גם שטחים פנויים לבינוי בעתיד.

תוכניות בנות מימוש

את מתחמי המגורים שייקבעו בתכנון הכולל ואת מתחמי המגורים הקיימים בפועל בשטח, גם אלו שאינם כלולים בתוכנית כוללת וגם אלו הסותרים תכנון כולל קודם, ניתן להסדיר באמצעות תוכניות בנות מימוש המקודמות על ידי התושבים ובעלי הקרקע. תוכניות בנות מימוש מבוססת על העיקרון של רווח לכל, וכדי להבטיח את מימושן, יש להטמיע בהן מנגנוני פיצוי מגוונים וגמישים עבור הפרשת קרקעות לצורכי ציבור.
המנגנונים המוצעים מהווים חלופה להפקעת קרקע לצורכי ציבור בכפייה או להפקעתה מתוקף תוכניות איחוד וחלוקה מחדש ללא הסכמת הבעלים. הקו המשותף למנגנונים המוצעים הוא גמישות מחשבתית ופתיחות לפתרונות יצירתיים במטרה להגיע למענה ישים ומוסכם. את המנגנונים המוצעים ניתן לפתח ולשכלל, ניתן לשלב בין כמה מנגנונים יחד, או להחליפם במנגנונים אחרים שיימצאו מתאימים יותר, כל עוד לא נפגע העיקרון הבסיסי של הסכמה ואיזון.

מבנה הבעלויות על הקרקע

תוכניות-בנות-מימוש מציעות אלטרנטיבה מתאימה לחלוקת הקרקע. אלטרנטיבה זו מתבססת על היכרות עם מבנה הבעלויות על הקרקע הכלולה בתוכנית,והסכמות בין הבעלים לבין עצמם לגבי ההפרשות.

איזון בהפרשות לשטחי ציבור

כל בעלי הקרקע השותפים בתוכנית יפרישו לצורכי ציבור שטחים בהתאם לחלקם היחסי בתוכנית, כך שנטל ההפרשות יחולק באופן שוויוני בין כולם. עורך התוכנית יתחשב בחלוקת ההפרשות המוסכמת בעת קביעת ייעודי הקרקע. מנגנון תכנון זה מומלץ ביותר במקומות בהם הוא ניתן ליישום, מאחר שאינו כרוך בתשלומים ובפיצויים והוא נובע ממבנה הבעלויות ומהמצב הקיים בשטח. מנגנון זה יכול לשמש בעיקר במצבים פשוטים וקלים יחסית, בהם יש קרקע פנויה בידי כל אחד ואחד מבעלי האדמות השותפים לתוכנית.
על סמך מפת הבעלויות על הקרקע, אותה יכינו בעלי הקרקע השותפים לתוכנית, יאותרו השטחים הפנויים שישמשו לצורכי ציבור: מבנה ציבור קטן, גינת כיס, כביש גישה לעומק המתחם וכו’. שטחי הציבור ימוקמו בנקודות המפגש בין החלקות השונות, באופן שכל בעל קרקע יתרום את חלקו להרכבת השטח הציבורי הנדרש.

הפרשות לשטחי ציבור תמורת תוספת זכויות בנייה

על מוסדות התכנון לוותר על עקרונות בינוי מחייבים וגורפים בכל הנוגע לזכויות הבנייה ולגובה הבנייה המותר בשכונות הפלסטיניות בירושלים המזרחית. ויתור זה קריטי לפיתוח מנגנון תיקון זה, שמהותו היא מתן תוספת זכויות בנייה כתמריץ להפרשת שטחים לשימוש הציבור. כשזכויות הבנייה קבועות מראש והן אחידות לשכונה שלמה, לא ניתן לעודד הפרשות לצורכי ציבור באמצעות מתן זכויות בנייה נוספות.
בתוכנית בה לא ניתן לאזן את ההפרשות לצורכי ציבור בין כל השותפים, הקרקע לצרכים אלה תופרש מבעל קרקע יחיד או ממספר בעלי קרקע. תמורת הפרשת השטח לצורכי ציבור ובהתאם לגודלו, יקבלו בעלי הקרקע תוספת זכויות בנייה מעבר למה שקיבלו השותפים האחרים בתוכנית. התוספות יינתנו לאחר התייעצות עם מומחים לתחום (כלכלנים ו/או שמאים) ובאופן שיוסכם על כל השותפים בתוכנית.
מנגנון זה מתאים גם למקרים בהם בעל קרקע פנויה המתאימה לצורכי ציבור הוא גם הבעלים של מבנה שמבחינת גובהו, היקף השטחים הבנויים בו או מספר יחידות הדיור שבו הוא חריג ביחס למקובל בסביבה. במקרה זה תישקל האפשרות שתאושר הבנייה החורגת תמורת הפרשת הקרקע הפנויה לצורכי ציבור.

תוספת זכויות בנייה תמורת הריסת מבנה

בעיקרון, תוכניות בנות מימוש אמורות להכיל את הבנייה הקיימת בשטח ללא צורך בהריסות. ואולם, יש מקרים בהם הבנייה בשטח עלולה להוות מפגע מרחבי שלא ניתן להתגבר עליו באמצעות התכנון – למשל, כאשר המבנה הקיים לא מאפשר לפרוץ דרך גישה חיונית, שאין אפשרות לסלול אותה בתוואי אחר. במקרים אלה עולה הצורך בהריסה מלאה או חלקית של מבנה קיים. תמורת ההריסה ובהתאם לגודל השטח המבונה שייהרס, יקבלו בעלי המבנה שמיועד להריסה תוספת מעבר לזכויות הבנייה שקיבלו השותפים האחרים בתוכנית. התוספות יינתנו לאחר התייעצות עם מומחים לתחום (כלכלנים ו/או שמאים) ובאופן שיוסכם על כל השותפים בתוכנית ובכפוף לשיקולי תכנון גמישים.

קופה משותפת

בעלי הקרקעות ובעלי עניין נוספים השותפים בתוכנית יפרישו סכום שייקבע (חד פעמי או חודשי) לקופה משותפת. מטרת הקופה, בין השאר, היא איזון מטלות בין השותפים בתוכנית. בהעדר פתרון תכנוני מאזן, במקרה שאחד השותפים נפגע יותר מאחרים מהפרשות לצורכי ציבור, הוא יקבל פיצוי כספי מהקופה המשותפת. מדובר במקרים בהם נאלץ בעל בית לוותר על קומת הקרקע של ביתו, או כאשר בעל קרקע נדרש להפריש לבדו את השטח לגינת כיס, ו/או להפריש יותר מאחרים עבור שטח למבנה ציבור או עבור דרך וכו’, או כפיצוי כספי למי שנאלץ לוותר על חלק מחלקה ו/או להרוס מבנה או קומה, לרווחת כולם.

הכסף שייאסף ישמש את הפרויקט בדרכים נוספות:

• תשלום לבעלי מקצוע (מודדים, אדריכלים, מהנדסים, עורכי דין וכו’) 
• רכישת קרקע מאחד השותפים כדי לייעדה לשימוש ציבורי
• רכישת חלק ממבנה קיים כדי לייעדו לשימוש ציבורי 

דיור בהישג יד תמורת תוספות בנייה

בהסתמך על העיקרון שבבסיס תוכניות בנות מימוש ניתן לקדם גם יוזמות חברתיות שונות, לרבות דיור בהישג יד. לאחר שהופרשו די שטחים לצורכי ציבור ולאחר שפוצו כל השותפים שתרמו לכך, ניתן להציע גם קידום יוזמות בנייה של בתי דירות משותפים למכירה או להשכרה במחירים נמוכים, שיהיו בהישג ידם של זוגות צעירים ולמשפחות נוספות. כדי לאפשר זאת, יינתנו זכויות בנייה נוספות, מעבר לאלו שיאושרו במגרשים שבהם לא יתבצע בינוי לדיור בהישג יד.

המסמך יוצג בתערוכה “(מ)התנגדויות לתכנון- שלושה רגעים של תכנון אלטרנטיבי” בגלריית בית האדריכל ביפו. התערוכה תהיה פתוחה לקהל בתאריכים 18.10.2013-28.11.201. פרטים 

להורדת המסמך במלואו תכנון דינמי ביוזמת התושבים